协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势研究
摘要：协商民主是全过程人民民主的重要内容和现实渠道，是保障全过程人民民主真实有效的重要方式。协商民主在推进全过程人民民主有历史经验和协商民主的系统性、联动性、规范性以及广泛性等优势，要充分发挥既有优势和作用，推进全过程人民民主的创新发展和现代化进程。
关键词：协商民主；全过程人民民主；独有优势；真实有效
一、全过程人民民主是真实有效保障人民当家作主的制度安排
民主是全人类共同的理想和追求，也是全世界共同的文明实践和成果，中国共产党自成立之日起就矢志不渝将民主作为奋斗的目标，将实现人民当家作主作为自己的使命和治国理政的理念。经过百年来的努力探索和实践，中国共产党领导全国各族人民用中国智慧创造了一条不同于西方的民主政治发展道路，将全过程人民民主深深镶刻在世界民主政治之林，是对世界民主理论和实践的丰富和拓展。2019年11月2日，习近平总书记在上海市虹桥街道古北市民中心考察时提出“全过程的民主”这一新概念，指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”[1]。习近平总书记在2021年10月召开的中央人大工作会议上将“全过程的民主”发展为“全过程人民民主”，并对全过程人民民主进行了系统阐述，认为“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”[2]。全过程人民民主是充分保障人民当家作主的概念区分，更是一种感受集成和制度安排，其独特之处在于“全过程”，既在“全”也在“过程”，形成了对民主权利的闭环，而不是民主权利的“一次性消费”，提升了人民群众对民主政治和国家治理的参与度，强化了民主权利的持续性、真实性和有效性。在概念体系中，全过程人民民主是中国特色社会主义民主新形态，是人民民主演变过程中的一种质变，有效将民主的内容与形式、过程与绩效、性质与质量等方面结合起来，[3]集中体现了人民群众对民主发展和民主权利的新要求新期望。但这种新期望能够完成几许？就要严格保障“全链条、全方位、全覆盖的民主”和“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”得以落实，从主体上、参与事项上、权利行使上、最终效果上都能突显其应有的意义和价值。但实践逻辑中，单单做好一个“全”字，就困难重重。如做到参与主体和参与事项的“全”，人民当家作主不仅仅是体现为极少数的代表或者委员的参与，更应体现绝大多数人民群众的日常事务性参与，也不仅仅体现在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等涉及国家大政方针或者国家事务的参与，更应体现在涉及自身利益或者具体事务的参与。全过程地参与就是要在各领域、各方面、各环节上都有相应的参与，而不是以少数的代表的参与来遮盖多数的人民群众的参与，更不是以一次性的参与来遮掩动态上的持续参与。人大制度和政治协商制度虽然能够体现人民当家作主的属性和实践价值，但不足以彰显人民民主的“全”和“过程”，也更多体现为“顶层设计”，“基础事务”则难以有效覆盖，因此对全过程人民民主而言，需要引起关注的是，要解决好“顶层设计”和“基础事务”都充分体现人民民主的覆盖问题，把“全链条、全方位、全覆盖的民主”和“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”这种“三全三最”要求充分压实。
协商民主是解决这一问题的有效途径，其基础是通过平等对话、共同协商就现实问题提出解决方案并达成共识，不但灵活有效，制度成本和实践成本也低，在我国各级各领域事务中都有充分应用，是我国民主进程中尤其是基层民主中的一条重要经验，也是一种重要的民主方式。对于全过程人民民主而言，协商民主是其重要的内容和实现渠道，也是保障“三全三最”的有效举措。协商民主在协商主体、协商事务的范围上都是不设限的，不会因“选举”的各项制度规定而将其排除在协商事务之外，协商民主虽然灵活，但也有制度设计，通过一定的规则以达成共识为目的，在这一过程中体现了协商主体最真实的想法、最真实的参与和最真实的成果，是真实的管用的。作为我国社会主义民主政治中的特有形式和独特优势，要充分发挥协商民主的作用和优势，展现其应有的制度自信和重要经验，推动全过程人民民主取得实质性进展。
二、协商民主具有推进全过程人民民主的独有优势
习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[4]充分商量，在商量中寻求共识已经成为全党和全国各族人民处理事务的一条有效经验和做法，在治国理政中，在国家治理现代化中都有其用武之地和价值所在。在推进全过程人民民主的高质量发展中，协商民主的历史逻辑与经验以及协商民主的系统性、联动性、规范性和广泛性都能为其“三全三最”的要求提供有力的支撑和保障，通过实实在在的协商，推动协商民主自身的发展，同时也推动全过程人民民主的有效发展。
（一）协商民主的演绎逻辑和具体实践契合并推进全过程人民民主
协商民主是被历史证明的有效人民民主形态，这也是被党的十八大报告所认可的，党的十八大报告以单独的段落详细论述了协商民主，指明“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[5]在中国共产党领导的革命、建设和改革开放各个历史时期，协商民主都有其显著特征和历史意义。在新民主主义革命时期，通过协商确立了统一战线的政策方针；在抗日根据地尝试了“三三制”政权，通过各党派之间的协商合作，实现了党派之间平等参与政权；中国共产党和各民主党派于1946年的旧政治协商会议中通力协作，推动了政治协商成为各民主党派和无党派人士公认的议事原则和行动指南[6];尤其是中国共产党和各民主党派与无党派人士积极筹备新政协，并通过政治协商的方式建立了新中国。在社会主义革命和建设时期，人民政协被确立为“各党派的协商机关”[7]，成为政党协商的专门机构；也确立了中国共产党和各民主党派长期合作的基本方针。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，协商民主取得两个显著性的变化，一是协商民主的适用范围从国家层面拓展到基层，各种形式的基层民主相继出现，如民主恳谈会；二是于1991年首次将“协商”与“选举”相并列，并作为我国社会主义民主的两种重要形式。在中国特色社会主义进入新时代后，协商民主的发展被纳入我国政治体制改革的重要内容，对协商民主的系统化、制度化和程序化作出了全面阐述和具体部署，进入了新的发展阶段。协商民主在发展过程中，其定位越来越清晰，作用越来越突出，尤其是其在发展过程中展现出来的人民性、实践性、可操作性和有效性非常契合全过程人民民主的主要特征和属性，在内容上又作为全过程人民民主的重要部分，因此可以兼取内容和方式方法两种途径予以推进。
（二）协商民主的系统性和多渠道能保障全过程人民民主的有效运行
全过程人民民主是一个系统的和复杂的体系，从制度体系来看，全过程人民民主是由不同内容和类型的制度所构成，主要包括了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治制度、协商民主制度等内容。从行使民主权利的过程来看，主要包括了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等内容，将两者结合来看，全过程人民民主显得尤为庞大和复杂，有效的运行需要具备充分的相关条件和资源，协商民主虽然作为全过程人民民主的所属内容存在，但其本身也具有多面性和系统性，尤其是协商作为“方式方法”的存在而可以适用于多种制度之中，如在人民代表大会制度、政党制度和基层自治制度之中都可以发挥重要的作用，因此这种不同制度不同场合的适用便产生了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种渠道，是对全过程人民民主各制度之中的民主成分极大的丰富和拓展，也是对人民当家作主的极大保障。另外，协商民主的形成和发展在一定程度上是为了弥补选举民主的缺陷，选举民主虽然保障了人民群众的选举权，但选举只是一时的，其背后的正当权益能够得以保障才是实质性的和可靠的，如人民群众的参与权，实践中的邻避事件常常会出现类似的现象，因此通过选举民主和协商民主两种方式，相互补充而形成完整的人民当家作主运行体系和民主保障链条。协商民主以友好协商为基础，以达成共识为目的，在这一过程中，无论是政党的协商，还是各团体各阶层的协商，都可以找到一个共同点来满足其利益主张和诉求，而避免了社会的撕裂和对民主政治的冲击，为全过程人民民主的有效运行提供了良好的条件和环境。
（三）协商民主的联动性多层性能丰富全过程人民民主的实践场域
党的十八大以来，协商民主在内容、形式和程序等各方面都有了更完善的发展，积极向“广泛多层制度化”的方向发力，如加快构建互联网的协商平台，科学技术的发展和人民群众生活方式的改变会对人民群众的交流产生一定的影响，自然而然会对协商产生各种影响，协商的平台、方式和效果等等都会有相应的变化。新的平台的出现，协商民主的规则运用得当，则是对人民民主实践场合的极大拓展。此外，协商民主在国家和社会的各个层面也都有较好的运用，通过全国人大的协商和全国政协的协商，提出国家的各项决策部署，依相应权限和程序而产生的地方各层级的事务或者议题，都涉及到协商民主的有效适用。一是有序扩大政治参与，寻找到最大的公约数。协商的过程就是参与的过程，全过程人民民主的“过程”属性是不断寻求共识的过程，找到可以相通的核心目标，凝聚起智慧和力量，从而避免社会的内耗和撕裂。二是积极提升协商能力，强化对行政决策影响力。近年来，行政决策尤其是重大行政决策的科学化和民主化是成为越来越关注的议题，也影响到人民群众的切身利益，是推进全过程人民民主发展的重要着力点，其法定程序中的公众参与程序也直接体现着全过程人民民主的广泛性、真实性和有效性。在行政决策中，协商主体通过协商民主实践，实现决策前的意见表达和决策实践的民主监督，大大提升了决策的目标和效果，使得行政决策更合理更正当更公平。
（四）协商民主的组织性和规范性能大力提升全过程人民民主的治理属性
协商民主除了其灵活的一面，也具有严格和规范的一面，而且长期以来也主导和引领着协商民主的发展，通过政治协商建立了新中国和以为人民服务为宗旨的新政权，而人民政协作为政治协商的专门性机构一直在国家政治生活中发挥着巨大的作用，把各民主党派和无党派人士紧密团结起来，把中华儿女紧密团结起来，为国家各项事业的发展作出了巨大贡献。协商民主对国家治理体系和治理能力现代化也可有效赋能，协商民主本身就是一种治理民主，要求“有事好商量”，也要求“有事多商量，遇事多商量，做事多商量”，通过广泛商量深入商量来化解治理中的冲突和矛盾。一是人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道，能够把“有事好商量”制度化和规范化，能够把“众人的事情由众人商量”载体化平台化，让人民群众能够有观有感，能够相信和认可这种平台的制度，并在这种制度之下凝聚在一起，为共同目标或共同事务努力奋斗。人民政协也使协商民主能够有效有序推进，使协商民主在中国共产党的领导之下能够充分在国家治理现代化中发挥整合、 吸纳、凝聚、团结的作用。党的主张通过协商民主有效转化为全国各族人民的共识，也能够大大提升国家治理的效能。二是社会协商和基层协商在国家治理中的作用越发突显，这一过程也是彰显全过程人民民主治理属性和效能的过程。在基层事务中，人民群众对“有事好商量”有更真实的感受，遇到的“事”也是他们真正迫切解决的事，协商民主需要更加被珍视，近年来也加强了对社会协商民主和基层协商民主的建设，积极推动协商工作向基层拓展，丰富了协商的内容和方式，如梅州蕉岭实施的“六事”治理方式，通过建立多元主体参与的议事协商机制，成立专项理事会开展协商，实现“大事大协商”“小事小协商”。[8]
三、以独有优势支撑全过程人民民主高质量发展
全过程人民民主是人民民主在新时代的理论创新和实践创新，是对中国特色社会主义民主的高度概括。党的十九届六中全会审议通过的“历史决议”深刻指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”以及“必须坚持以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，[9]对全过程人民民主的完善和发展提供了方向指引和具体要求，其重点就是将全过程人民民主与人的实质性的全面发展紧密结合起来，与人民当家作主制度体系的实质性构建紧密结合起来，协商民主在此中应积极发挥其独有优势，推动全过程人民民主取得实质性进展。
（一）发挥历史进程中形成的主导和保障作用，不断强化全过程人民民主的运行体系
全过程人民民主是一个系统的综合体，但也必须是一个综合体，任何一个单一的民主权利或机制都不可能实现人的全面发展，也不可能保障人民当家作主体系的有效运转。全过程人民民主由包括了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层自治制度等制度体系和民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等行为过程体系构成，内容极其丰富，协商民主在内容上和体系上与全过程人民民主有众多的契合，能够为全过程人民民主的体系运行提供诸多动能。一是坚持全过程人民民主的主导性。实践已经证明了协商民主的运行离不开中国共产党的坚强领导，这一点同样必须贯穿在全过程人民民主之中，加强党的领导是新时代发展全过程人民民主的根本保证。在国家治理体系中，政党力量和国家力量无疑起到主导作用，但这种主导作用只有通过与社会力量的有机合作才能得到有效落实，因此依然需要从上到下的协商，需要通过协商民主在实践中的好经验好做法传导给全过程人民民主。二是通过协商民主的制度保障来强化全过程人民民主的各方面保障。在中国共产党与各民主党派、无党派人士直接开展政治协商和通过人民政协实现政治协商两个方面下功夫，不断增强协商活动的计划性，提高协商议题的针对性。也要持续完善社会协商民主制度。积极探索基层民主协商新形式，如“协商于民”工作站、社会主义复式协商民主工作坊等，关注全媒体时代以自媒体社区、网络社团等为载体的网络协商，加强对大数据等信息技术手段的运用，规范“网上议事厅”和网络议政等民主协商常态化，推进基层民主协商制度化、规范化、长效化。
（二）发挥协商民主的系统和渠道优势，更好释放全链条全方位全覆盖民主的效能
党的十八大以来，社会主义协商民主达到新高度，协商的社会氛围逐渐形成，民众对协商民主参与意识和需求层次日益提高，这些对全过程人民民主的推进提供了良好的环境。一是进一步加快构建协同联动的格局。当前，协商民主实践已经拓展到社会生活的各个领域，基本形成了国家制度、社会组织和基层治理三个层面相互关联的协商民主格局。实践中要进一步扩大协商的广度和深度。一方面要统筹整合各场域协商资源，明确协商职责和程序要求，推进政治协商、立法协商、行政协商、社会协商等多元协商在决策全过程的相互配合。另一方面要关注不同社会阶层的参与诉求，健全完善上下联动机制，特别是要重点构建对接基层的协商机制，将协商延伸到乡村、社区、企业等基层的各个角落，构建起上下贯通、左右相连的多层次、宽领域的民主协商网络。二是持续拓展协商民主参与渠道，这同样是对全过程人民民主渠道的拓展。要进一步拓展人民政协协商渠道，提升协商议政质量。要畅通各民主党派参政议政以及各界别协商的信息渠道，完善知情明政机制，积极推进政协协商和基层协商的有效衔接。以建立长效联系和沟通机制为目标，畅通基层协商渠道，打通协商民主和全过程人民民主的“最后一公里”。
（三）发挥协商民主机制和规范的优势，不断提升全过程人民民主现代化水平
新征程上，全过程人民民主面临着更多任务和要求，要加快构建全过程人民民主的创新机制，推动全过程人民民主实现方式的多样化和现代化。一是通过协商民主的现有机制和规范来实现全过程人民民主的完善和发展，要创新全过程人民民主制度体系下的各种类型的民主思维，将创新民主的思维与中国的历史与现实、制度与组织、文化与价值结合起来[10]，不仅要通过自上而下的机制和制度安排，也要积极培育新时代中国特色社会主义民主政治文化，促进公民精神养成，引领人民群众自下而上地参与到全过程人民民主中来。二是要顺应时代新变化，基于多元社会结构和群众复杂利益诉求，创新民主的形式。在民主恳谈会等形式的基础上，探索互联网+基层民主、联合协商议政等多种方式，降低在日常事务中的公众参与门槛，扩大公众参与的覆盖面和影响力。要进一步拓展全过程人民民主范围，推动各类型民主不断向基层延伸，构筑常态化民主的空间和程序。三是通过加强和改进人民政协工作来提升全过程人民民主的现代化水平。要不断完善政协委员联系群众制度，提升政协委员的协商能力。充分发挥政协委员主体作用，建立分工联系机制， 深入基层开展有针对性的调研、走访和交流活动，充分了解和反映他们所联系的群众的愿望和要求，提高调研质量与成效。要持续完善政协协商对接机制。实现政协内部机制和外部制度间的配套与衔接，通过完善与党委政府部门的定期联系机制、协商成果采纳机制、落实与反馈机制等，细化成果落实程序， 推动协商成果的运用转化。通过政协委员和基层群众“双向参与”，实现建言资政和凝聚共识双向发力，更好地发挥人民政协协商民主的治理效能，实现全过程人民民主的创新发展和现代化水平。
（作者：李志春，中共梅州市委党校，副校长.副教授、梅州市政协委员)
参考文献：
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www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/03/c_1125186412.htm.
[2]习近平.坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主——在中央人大工作会议上的讲话[N].人民日报,2021-10-15(1,4).
[3]唐亚琳.过程民主:人民当家作主的新实践新机制[J].理论导报,2021(6).
[4]人民网:习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].(2014-09-21)[2022-08-26].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0922/c64094-25704157.html.
[5]人民网:胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-08)[2022-08-27].http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html.
[6]李雅兴,孙雨.中国共产党协商民主建设的百年历程及经验启示[J].山西高等学校社会科学学报,2022,34(6).
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[8]搜狐网:梅州蕉岭.实施“六事”治理方式推动党建引领基层治理向纵深发展[EB/OL]. (2022-02-21)[2022-08-27].https://www.sohu.com/a/524376517_100116740.
[9]共产党员网:《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》[EB/OL].(2021-11-16)[2022-08-29].https://www.12371.cn/2021/11/16/ARTI1637053281483114.shtml
[10]林尚立,赵宇峰.中国协商民主的逻辑[M].上海:上海人民出版社,2016:29.